Ответ Общественной Палаты РФ на Законопроект о риэлторахГРВ
/ Новости
Законопроект внесен в Госдуму 22 июня 2016, автором является депутат Госдумы VI созыва Дмитрий Ушаков.
30 августа 2016 на площадке парламентской газеты прошло нулевое чтение. Горячий спор, предложения, критика развернулись на конференции по теме регулирования риэлторской деятельности на Конгрессе в Санкт-Петербурге 28-30 сентября, подробнее о мнениях экспертов читайте в новости о Конгрессе.
6 октября 2016 года Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Государственной Думы РФ на своем первом заседании рассмотрел законопроект «О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью».
В итоге Совету Госдумы предложено включить указанный проект федерального закона в примерную программу законопроектной работы Думы в период осенней сессии 2016 года.
Совету также предлагается установить срок представления в комитет отзывов, предложений и замечаний до 7 ноября 2016 года. Срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении – декабрь 2016 года.
Предлагаем Вашему вниманию Заключение Общественной Палаты РФ
___________________________________
Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) по инициативе Комиссии Общественной палаты по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами проведена общественная экспертиза проекта федерального закона № 1106182-6 «О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью» (далее - законопроект).
Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Д.В.Ушаковым, М.В.Емельяновым, А.В.Руденко, С.А. Доронининым, О.Л.Михеевым. Как следует из пояснительной записки, законопроект направлен на установление специального правового регулирования риелторской деятельности в Российской Федерации. Авторы законодательной инициативы обращают внимание на «серьезные риски потребителей услуг на рынке недвижимости», которые, по их мнению, связаны «с недостатком профессионализма и недобросовестностью определенной части агентов по недвижимости, а также с отсутствием эффективных мер контроля и ответственности риелторов».
Заключение Общественной палаты подготовлено на основании мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, привлечённых к обсуждению общественных экспертов, в том числе членов Научно-консультативного совета при Общественной палате, экспертов отрасли.
Общественная палата отмечает, прежде всего, что законопроект напрямую касается социально значимой проблемы риска участников гражданского оборота, совершающих сделки на рынке недвижимости. Решение этой проблемы связано не только с упорядочением деятельности риелторов, но и с созданием гарантий права собственности приобретателей недвижимости.
Многочисленные судебные споры об истребовании незаконно отчужденного недвижимого имущества свидетельствуют о том, что в российском правовом поле не сформирована эффективная система гарантий права собственности. Особенно остро эта проблема ощущается в сфере оборота жилых помещений. Нередки случаи, когда по решению суда добросовестные приобретатели лишаются единственных имеющихся у них жилых помещений, приобретенных у неправомочных отчуждателей (например, известное «дело Гладышевой»). Правовая система допускает изъятие жилого помещения у добросовестных приобретателей, в том числе и по искам публичных собственников. В Обзоре судебной практики по делам, связанным с истребованием жилых помещений от граждан по искам государственных органов и органов местного самоуправления, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2015 года, сформулирована позиция, согласно которой, если публичным образованием не совершалось действий, направленных на отчуждение жилого помещения в частную собственность, а право собственности на жилое помещение было зарегистрировано за другим лицом (например, в результате представления в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, фиктивных документов или на основании впоследствии отмененного решения суда), которое в дальнейшем произвело его отчуждение, то жилое помещение может быть истребовано собственником, в том числе и от добросовестного приобретателя.
При этом добросовестным приобретателям не всегда удается получить возмещение причиненных им убытков. Институт разовой компенсации за утрату права собственности на жилое помещение, закреплённый статьей 31.1 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ), из-за невысокого размера компенсации (один миллион рублей) и отсутствия четкого законодательного механизма ее получения де-факто не защищает интересы граждан.
Одним из основных правовых инструментов обеспечения стабильности гражданского оборота, в том числе и защиты интересов добросовестного приобретателя недвижимости, должен являться институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Статья 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) закрепляет принцип достоверности государственного реестра. В силу пункта 6 указанной статьи зарегистрированное право может быть оспорено только в судебном порядке. Лицо, указанное в государственном реестре в качестве правообладателя, признается таковым, пока в установленном законом порядке в реестр не внесена запись об ином.
Государственный реестр должен содержать достоверную и актуальную информацию об объектах недвижимости и правообладателях. Только при этом условии лица, заинтересованные в совершении сделок на рынке недвижимости, смогут получить необходимую для принятия решения информацию и опираться на нее.
Однако закрепленный в ГК РФ принцип достоверности государственного реестра не реализуется должным образом на практике. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав и включающий соответствующие сведения в государственный реестр, должен проводить полноценную правовую экспертизу законности оснований государственной регистрации права, а не осуществлять техническую проверку предоставленных на государственную регистрацию документов. В настоящее время согласно статье 13 Федерального закона № 122-ФЗ орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, проводит экспертизу предоставленных документов, в том числе законности сделки, только на предмет наличия или отсутствия предусмотренных законом оснований для приостановления осуществления государственной регистрации права или отказа в государственной регистрации права. Подобный подход, к сожалению, сохранен и в Федеральном законе от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Федеральный закон № 218-ФЗ), который вступает в силу с 1 января 2017 года. Следует отметить, что количество оснований для приостановления регистрационных процедур увеличено по сравнению с действующим законодательством. Так, статья 26 Федерального закона № 218-ФЗ предусматривает 55 оснований приостановления осуществления государственной регистрации прав и (или) государственного кадастрового учета объектов недвижимости. Однако большинство из них носит технический характер. При этом орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, несет ответственность только за ненадлежащее исполнение своих полномочий, предусмотренных законом (статья 66 Федерального закона № 218-ФЗ).
Общественная палата вынуждена констатировать, что в настоящее время институт государственной регистрации прав на недвижимость не может гарантировать гражданам стабильность их права собственности.
В связи с изложенным требует принципиального решения вопрос о том, каким образом обеспечить прозрачность рынка недвижимости и законность совершаемых на рынке недвижимости сделок.
Безусловно, потенциальный покупатель недвижимости сам должен проявлять разумную осмотрительность при совершении сделки. Исходя из механизма, заложенного в статье 8.1 ГК РФ, ему для этого следует, во-первых, обратиться к данным государственного реестра. По действующему законодательству переход права собственности на недвижимость совершается в момент государственной регистрации, если иной момент возникновения права не установлен законом. Поэтому, во-вторых, именно орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, получивший заявление продавца о регистрации перехода права собственности к покупателю, может и должен предпринимать максимальные усилия для выявления возможных пороков их сделки.
В системе действующего правового регулирования полномочия по проверке содержания сделок и их соответствия закону предоставлены также нотариусу. При совершении сделок в нотариальной форме нотариус прежде всего проверяет принадлежность данного имущества лицу, его отчуждающему (статьи 47.1, 55 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года № 4462-1), оценивает право- и дееспособность сторон, возможные притязания третьих лиц относительно предмета сделки. При этом впоследствии органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, проверка нотариально удостоверенной сделки не осуществляется. В этом случае за законность сделки отвечает нотариус, и при необходимости для покрытия убытков сторон сделки могут быть привлечены средства компенсационного фонда Федеральной нотариальной палаты.
Однако следует учесть, что нотариальная форма сделки используется в подавляющем большинстве случаев лишь по желанию сторон сделки, а большинство граждан-участников рынка недвижимости полагают, что нотариальное удостоверение сделки слишком дорого, или в принципе не знают о преимуществах нотариальной формы сделки.
Вместе с тем значительное количество граждан пользуется услугами так называемых «посредников», действующих на рынке недвижимости (риелторов), нередки и случаи недобросовестного или даже уголовно наказуемого поведения таких посредников («черных риелторов»).
В период с 1996 года по 2002 год риелторская деятельность подлежала лицензированию. В настоящее время деятельность подобных «посредников», «помощников» регулируется лишь на основании заключаемых с клиентами гражданско-правовых договоров, содержащих зачастую довольно в общем виде обязанности риелторов и возлагающих на риелторов минимальную ответственность.
Тем не менее стоимость риелторских услуг очень высока и может по экспертным оценкам достигать 5 и более процентов от цены сделки (в то время как, например, нотариальный тариф не может превышать 0,4 процента от цены сделки).
В этой связи поставленный авторами рассматриваемого законопроекта вопрос о роли риелтора при оформлении сделок с недвижимостью является весьма важным.
Авторы законодательной инициативы полагают, что результатом исполнения риелтором своих обязанностей по договору с клиентом должна явиться государственная регистрация права в реестре или передача недвижимого имущества по акту приема-передачи на основании заключенного договора аренды или найма жилого помещения (статья 9 законопроекта).
Вместе с тем не вызывает сомнений то, что риелтор не может в полном объеме нести ответственность за государственную регистрацию права. Он не обладает для этого соответствующими полномочиями.
Таким образом, требуется определить, за что именно риелтор может и должен отвечать, и нужно ли в принципе вводить какие-то особые правила для данной категории лиц. Необходимо также объяснить, в чем состоит отличие функционала риелтора от деятельности обычного юриста, консультирующего стороны сделки.
Отдавая себе отчет в том, что риелтор не в состоянии обеспечить государственную регистрацию перехода или возникновения права собственности в результате «сопровождаемой» им сделки ни в каком случае (разве только он возьмется «обеспечить» это нелегальным путем), законодатель должен понять и то, что услуга риелтора чрезвычайно проста и сводится лишь к поиску для своего клиента подходящей стороны сделки и к совершению фактических действий по подготовке сторон к предстоящей сделке. Юридические действия такой посредник может совершать только в случае, если клиенты дополнительно его об этом попросят, при этом действовать риелтор будет от имени своих клиентов.
Учитывая, что в системе действующего правового регулирования не сформирован механизм гарантирования права собственности покупателя недвижимости, в том числе путем полного возмещения его убытков, Общественная палата приходит к выводу о том, что до того, как решить проблему регулирования риелторской деятельности, на законодательном уровне следует решить вопрос о формировании правовых инструментов защиты собственника. Об усилении роли государственной регистрации прав в обеспечении интересов добросовестного приобретателя недвижимости говорил Президент Российской Федерации на пленарном заседании Общественной палаты 23 июня 2015 года. Надо принять во внимание, что еще в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года указывалось: «принципиальным вопросом являются гарантии права собственности добросовестных приобретателей жилья. Сделки на рынке жилья должны проходить только по прозрачным, понятным людям и, что немаловажно, недорогим процедурам».
Однако до сих пор эта проблема не решена должным образом. Определив пути ее решения, можно будет ставить вопрос и об объеме полномочий и ответственности риелтора на рынке недвижимости (например, наделив риелтора функциями помощника на преддоговорном этапе отношений), выделении таких «помощников» в особую категорию субъектов предпринимательской деятельности. Надо учитывать, что эффективно этот вопрос можно решить только при ясном понимании степени необходимого участия риелтора в обеспечении механизма защиты права собственности.
Общественная палата отмечает низкую проработанность концепции рассматриваемого законопроекта и невысокий уровень юридической техники его исполнения.
Многие проектируемые нормы законопроекта допускают внутренние противоречия с другими положениями законопроекта, имеет место также и несоответствие положений законопроекта нормам ГК РФ (например, в части положений о посреднической деятельности), а также существенное по объему дублирование положений действующего законодательства в части деятельности саморегулируемых организаций.
Среди концептуальных недостатков законопроекта Общественная палата отмечает следующие
1. Законопроект нацелен на установление специального правового регулирования риелторской деятельности.
В нем предприняты попытки ввести понятия «риелторская деятельность», «договор на оказание риелторских услуг», закрепить формы организации риелторской деятельности (самостоятельная деятельность профессионального агента по недвижимости в качестве индивидуального предпринимателя или деятельность юридического лица), предусмотреть профессиональную аттестацию риелторов с целью получения квалификационного аттестата, установить аттестационные требования к риелторам. Законопроект также предусматривает обязательное страхование ответственности при осуществлении риелторской деятельности, создание системы саморегулируемых организаций риелторов, формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации, за счет которого может быть возмещен ущерб, причиненный риелтором. Основная часть законопроекта посвящена нормам о саморегулировании (проектируемые статьи 14-23), которые без труда могут быть удалены, поскольку мало чем отличаются от положений законодательства о саморегулировании.
При этом в законопроекте не определяется самое важное – правовой статус риелтора, отличие данной деятельности от иных услуг, в том числе юридических.
По этой причине ни одна из предлагаемых в законопроекте новелл работать не будет, а все вновь вводимые требования будут с успехом обойдены предприимчивыми посредниками, действующими на рынке недвижимости. Подавляющее большинство граждан, прибегающих к услугам посредников, будут выбирать того из них, чьи услуги дешевле, а не того, кто имеет аттестат и членство в саморегулируемой организации.
Объем прав и обязанностей, которые возлагаются на риелтора, в тексте законопроекта не раскрыт. Более того, проектируемая статья 9 законопроекта содержит правило о том, что «виды и объем подлежащих выполнению услуг определяется заказчиком». При таких обстоятельствах предмет договора об оказании риелторских услуг расплывается и не дает возможности определить основания ответственности риелтора перед клиентом.
Таким образом, Общественная палата отмечает, что в отношении системообразующих вопросов осуществления риэлтерской деятельности законопроект, в сущности, не предлагает никакого специального правового регулирования. Цель, заявленная в пояснительной записке к проекту, не достигнута.
2. Статьей 10 законопроекта предусмотрены определенные ограничения в отношении распространения информации об объектах недвижимости с целью поиска покупателя или арендатора.
В частности, предлагается установить возможность опубликования информации об объекте недвижимости собственником в средствах массовой информации только при условии предъявления им «правоустанавливающих» документов. Введение соответствующего ограничения является необоснованным и избыточным. Вопрос о наличии у автора объявления «правоустанавливающих» документов может быть разрешен на следующей стадии подготовки сделки. Кроме того, в настоящее время любое добросовестно действующее лицо может получить доступ к актуальной и достоверной информации о правообладателях в государственном реестре, который в силу закона открыт для всеобщего ознакомления.
Важно также учесть, что с 15 июля 2016 года так называемые «правоустанавливающие» документы на недвижимость (свидетельства о праве) более не выдаются.
3. В законопроекте предпринята попытка определить понятие риелторской деятельности.
В настоящее время легального определения риелторской деятельности не существует. В утратившем силу Положении о лицензировании риелторской деятельности, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 года № 1407 «Об утверждении Положения о лицензировании риэлтерской деятельности», под риелторской деятельностью понималась осуществляемая юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основе соглашения с заинтересованным лицом (либо по доверенности) деятельность по совершению от его имени и за его счет либо от своего имени, но за счет и в интересах заинтересованного лица гражданско-правовых сделок с земельными участками, зданиями, строениями, сооружениями, жилыми и нежилыми помещениями и правами на них. Данное определение не раскрывало подробно составляющих риелторской деятельности, однако соответствовало предусмотренным статьей 1005 ГК РФ правоотношениям агентирования.
Согласно статье 3 законопроекта под риелторской (посреднической и агентской) деятельностью на рынке недвижимости понимается предпринимательская деятельность по оказанию на договорной основе услуг при совершении операций с объектами недвижимости.
Предлагаемое законопроектом определение допускает смешение понятий «посредническая» и «агентская» деятельность. В широком смысле агентский договор относится к договорам посреднического характера, поскольку агент действует на соответствующем рынке в интересах принципала.
Согласно пункту 1 статьи 1005 ГК РФ по агентскому договору одна сторона (агент) обязуется за вознаграждение совершать по поручению другой стороны (принципала) юридические и иные действия от своего имени, но за счет принципала либо от имени и за счет принципала. Совершение юридических действий от имени принципала (по модели договора поручения) образует у агента состав посредничества в узком смысле. Совершение юридических действий агентом от своего имени (по модели договора комиссии) не влечет возникновения напрямую прав и обязанностей у принципала. Однако все полученное агентом в любом случае должно быть передано принципалу. В этом случае также допустимо говорить о посредничестве. Под «иными действиями» агента понимаются фактические действия, непосредственно не влияющие на отношения принципала с третьими лицами, но зачастую сопутствующие им и совершаемые агентом для выполнения поручения принципала (поиск потенциальных контрагентов, звонки им, анализ условий рынка).
Таким образом, раздельное упоминание в проектируемой статье 3 об агентской и о посреднической деятельности, а также использование в ней же термина «услуги при совершении операций с объектами недвижимости» делает понятие риелторской деятельности еще более размытым, неопределенным, а кроме того, создает противоречия с положениями ГК РФ об отдельных видах обязательств. Важнее всего то, что предлагаемое в законопроекте понятие риелторской деятельности не объясняет, какие именно действия охватываются такой деятельностью.
4. Статья 9 законопроекта закрепляет регулирование для разновидности договора возмездного оказания услуг – договора на оказание риелторских услуг.
Предлагаемая конструкция статьи представляется весьма неудачной в силу следующих обстоятельств.
Во-первых, введение договора такого вида вступает во внутреннее противоречие с содержанием статьи 3 законопроекта, в которой говорится об агентской деятельности риелтора. Из содержания законопроекта неясно, рассматривают ли авторы законопроекта деятельность риелтора в рамках правоотношений по договору возмездного оказания услуг или в рамках агентских правоотношений.
Кроме того, проектируемая статья 9 «Договор на оказание риелторских услуг» допускает смешение категорий работ и услуг (см.ст.128 ГК РФ). В части 4 указанной статьи говорится о достижении необходимого «результата работ». В этой части положения законопроекта также не соответствуют ГК РФ.
Во-вторых, авторы законопроекта не определяют собственно предмет договора, что, как уже отмечалось, делает сам законопроект ненужным и бессмысленным, в особенности с учетом того, что действующее гражданско-правовое регулирование в достаточной степени подробно определяет права и обязанности сторон посреднических сделок.
5. Общественная палата
Также обращаем внимание, что авторами законопроекта риелторская деятельность отнесена к предпринимательской деятельности, ее могут осуществлять физические лица, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, и коммерческие юридические лица. Вместе с тем законопроект вводит категорию «субъекты профессиональной деятельности по оказанию услуг на рынке недвижимости (риелторы)», под которыми понимаются физические лица, состоящие в саморегулируемой организации (проектируемая статья 4). Таких риелторов юридическое лицо или индивидуальный предприниматель может привлекать на основании трудового договора.
Если следовать логике законопроекта и учитывать, что риелторскую деятельность осуществляют только индивидуальные предприниматели и юридические лица, то их работники (риелторы) фактически выпадают из правового регулирования законопроекта. Так, например, в соответствии со статьей 8 законопроекта к административной ответственности могут быть привлечены именно лица, осуществляющие риелторскую деятельность.
Следовательно, недобросовестные или незаконные действия самих риелторов согласно законопроекту остаются без последствий.
Кроме того, предложенное законопроектом разделение на категории «субъектов риелторской деятельности» и «субъектов профессиональной деятельности по оказанию услуг на рынке сделок с недвижимостью» существенно усложняет правовое регулирование. Законопроект не раскрывает, в чем конкретно состоит «иная профессиональная деятельность». По мнению Общественной палаты, подобный подход неверен и терминологически некорректен, так как по сути одинаковые функции на рынке недвижимости может осуществлять как индивидуальный предприниматель, так и работник юридического лица. Законопроектом вводятся определенные требования к «профессиональным агентам по недвижимости» (индивидуальным предпринимателям и физическим лицам, состоящим в саморегулируемой организации).
К лицам, осуществляющим риелторскую деятельность и зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя, предъявляется требование о наличии стажа работы не менее трех лет или требование о наличии квалификационного аттестата, действующего непрерывно в течение пяти лет (статья 6 законопроекта). Введение такого временного ценза, а также стажа работы только для индивидуальных предпринимателей не нашло обоснования в пояснительной записке к законопроекту. Более правильным представляется подход, предусматривающий одинаковые требования к лицам, осуществляющим определенный вид профессиональной деятельности.
По мнению Общественной палаты, не проработанной является сама идея установления требований к стажу работы в качестве риелтора. Непонятно, почему лицо, получившее высшее юридическое или экономическое образование, может приступить к осуществлению так называемой риелторской деятельности только по истечении определенного времени. В данном случае можно было бы говорить о механизме стажировки, прохождение которой организуют саморегулируемые организации, предусмотренном, например, для кадастровых инженеров (статья 29 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»). Однако этот вопрос заслуживает обсуждения лишь после того, как законодатель найдет концептуальное решение для предмета риелторского договора и полномочий риелтора.
Предусмотренное законопроектом требование о наличии квалификационного аттестата является обязательным для вступления физического лица, претендующего на статус профессионального агента по недвижимости, в саморегулируемую организацию. Согласно статье 11 законопроекта квалификационный аттестат выдается по итогам проведения аттестации в форме квалификационного экзамена.
Общественная палата не может поддержать предлагаемую законопроектом систему профессиональной аттестации риелторов. Статьей 11 законопроекта предусмотрено, что условием получения квалификационного аттестата является освоение образовательных программ, имеющих направленность (профиль) в области риелторской деятельности и (или) профессиональной переподготовки в области риелторской деятельности. Из содержания проектируемой статьи не совсем понятно, идет речь об основном или дополнительном профессиональном образовании. Следует учитывать, что действующее законодательство об образовании не предусматривает названное выше направление для основного образования. Кроме того, надо признать, что разработка таких программ нецелесообразна в силу отсутствия выраженной специфики риелторской деятельности.
Если авторами законопроекта имелось в виду дополнительное профессиональное образование, то необходимо принимать во внимание следующее. В соответствии со статьей 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки). Положения статьи 11 законопроекта не соответствуют в полной мере предусмотренным действующим законодательством формам дополнительного профессионального образования.
Кроме того, в статье 15 законопроекта саморегулируемым организациям предоставляется право обеспечивать профессиональную переподготовку. Однако объем участия саморегулируемых организаций в этом процессе не определен. Переподготовка может иметь смысл, если ее проводят образовательные организации высокого уровня.
Также неясно, какие предметы могут преподаваться в рамках соответствующих дополнительных программ. Очевидно, что, например, оценщик должен ориентироваться в специфике оценочной деятельности, кадастровый инженер – в специфике описания объектов недвижимости для корректной постановки их на кадастровый учет. Предлагая ввести специальное образование для риелторов, помимо юридического или экономического, авторы законопроекта не дают ответа на вопрос, какого же рода дополнительные знания требуются риелтору. Общественная палата полагает, что до разрешения принципиального вопроса о сути риелторской деятельности требование о введении дополнительного образования в указанной сфере не может быть поддержано.
Статья 11 законопроекта предусматривает, что аттестация с целью получения квалификационного аттестата осуществляется в форме квалификационного экзамена, проводимого квалификационной комиссией организации, аккредитованной объединением саморегулируемых организаций риелторов. При этом порядок проведения соответствующего экзамена, формирование экзаменационной программы, состав квалификационной комиссии не определен в законопроекте. Законопроектом не предусмотрен какой-либо контроль за проведением экзамена со стороны государственных органов (в отличие, например, от аналогичного экзамена, проводимого для получения статуса кадастрового инженера). Предлагаемый законопроектом механизм может привести к чрезмерной дискреции саморегулируемых организаций в рассматриваемой сфере.
6. Законопроектом предложено ввести институт обязательного страхования гражданской ответственности риелтора при осуществлении риелторской деятельности.
При этом на риелтора возлагается обязанность по возмещению убытков, причиненных как непосредственно клиенту по договору, так и третьим лицам. Совершенно очевидно, что возместить все убытки, так или иначе возникшие в результате несостоявшейся или признанной недействительно сделки, а равно возникшие в результате изъятия у приобретателя имущества по иным основаниям, риелтор не может и не должен. Как было показано выше, далеко не все элементы механизма возникновения права на недвижимое имущество зависят от риелтора, ведь он не наделен какими-либо публично-властными функциями или полномочиями (в отличие от государственного регистратора или нотариуса), поэтому ничего сторонам сделки «гарантировать» он не может. Общественная палата отмечает также, что страховой случай по договору обязательного страхования гражданской ответственности риелтора определен неверно. Не может быть признано страховым случаем причинение ущерба в результате нарушения правил риелторской деятельности, поскольку подобная норма никогда не обеспечит интересы застрахованных лиц. В то же время для того, чтобы верно определить страховой случай, как уже отмечалось, необходимо уяснить объем полномочий риелтора и основания, при наличии которых он может нести ответственность.
Согласно пункту 3 статьи 13 законопроекта страховая сумма по договору обязательного страхования ответственности (сумма, в пределах которой может быть выплачено страховое возмещение) должна составлять не менее чем триста тысяч. Следует признать, что эта сумма не может гарантировать возмещение убытков, возникающих у сторон сделки. Если проанализировать существующие системы обязательного страхования (страхование ответственности нотариусов, оценщиков, кадастровых инженеров), то в таких системах минимальная страховая сумма определена в существенно большем размере. Однако необходимо учесть, что увеличение минимальной страховой суммы - это еще и вопрос повышения цены риелторских услуг.
В соответствии со статьей 21 законопроекта, если риелтор самостоятельно не удовлетворяет требования о возмещении вреда, то соответствующие требования могут быть удовлетворены за счет компенсационного фонда, саморегулируемой организации, членом которой является риелтор. Компенсационный фонд формируется, прежде всего, за счет взносов риелторов. Это обстоятельство также может повлиять на цену услуг риелтора. Таким образом, дополнительной оценки требует эффективность введения системы обязательного страхования и ее соотношение с ценой риелторских услуг.
7. Законопроект предлагает ввести систему саморегулирования риелторской деятельности. Большинство норм законопроекта посвящено именно этому вопросу.
Общественная палата обращает внимание, что предлагаемая проектом структура саморегулирования имеет довольно громоздкий характер. Риелторы вступают в саморегулируемые организации, которые, в свою очередь, объединяются в «институциональные публично-правовые объединения саморегулируемых организаций», которых на рынке может быть несколько. Учитывая, что подобные объединения должны, по замыслу разработчиков законопроекта, аккредитовывать организации, осуществляющие профессиональную аттестацию риелторов, может получиться, что аккредитация будет проходить по различным принципам. Кроме того, к компетенции «институциональных публично-правовых объединений саморегулируемых организаций» отнесена разработка и утверждение профессиональных стандартов и правил риелторской деятельности, правил деловой и профессиональной этики риелторов. В этом случае также может возникнуть ситуация, при которой в сфере риелторской деятельности будет действовать целый ряд неунифицированных этических и тому подобных норм и правил. Подобная структура саморегулирования вряд ли послужит целям упорядочивания риелторской деятельности.
Саморегулируемая организация объединяет риелторов, имеющих квалификационный аттестат. При этом физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, в силу статьи 6 законопроекта может и не иметь такого аттестата. Такое положение означает, что на рынке недвижимости легально смогут действовать лица, не включенные в реестр членов саморегулируемых организаций, а это фактически перечеркивает весь законопроект.
На основании всего вышеизложенного Общественная палата вынуждена констатировать, что основные положения законопроекта концептуально не проработаны. Кроме того, правовая неопределенность в отношении форм осуществления риелторской деятельности, которая имеет место в законопроекте, может вызвать всплеск деятельности нелегальных или «черных» риелторов. Многие заложенные в законопроекте идеи влекут за собой риск существенного увеличения стоимости услуг на рынке недвижимости, что неблагоприятно отразится на имущественном положении граждан, желающих улучшить свои жилищные условия. Таким образом, принятие данного законопроекта может оказать в значительной мере негативное влияние на рынок.
Серьезные вопросы вызывает в принципе необходимость столь масштабного правового регулирования деятельности, характерные особенности которой авторами законопроекта не выявлены и не названы. Возможно, стоит продумать вопрос об установлении в рамках уже существующего правового регулирования специальных гарантий для граждан, привлекающих посредников для тех или иных операций на рынке недвижимости, об особых условиях соответствующих договоров с посредниками.
По мнению Общественной палаты, вопрос об объемах и пределах специального правового регулирования риелторской деятельности не может быть разрешен надлежащим образом до принятия принципиального решения об инструментах, надежно гарантирующих право собственности на недвижимое имущество.
Таким образом, Общественная палата Российской Федерации не поддерживает принятие проекта федерального закона № 1106182-6 «О посреднической (агентской) деятельности на рынке сделок с недвижимостью».
При этом Общественная палата Российской Федерации полагает необходимым концептуально проработать на законодательном уровне и на уровне обобщения судебной практики механизм защиты права собственности, который должен обеспечить в том числе интересы добросовестных приобретателей недвижимости.
|
